Omstilling med omtanke

Denne rapport giver et overordnet billede af udfordringerne på klimaområdet og peger på nogle af de mest påtrængende problemstillinger. Den adskiller sig fra Klimarådets kommende rapporter ved at tegne et bredt billede af udfordringerne i omstillingen for dermed at kridte banen op for rådets fremtidige arbejde.

I kommende rapporter vil Klimarådet gå mere i dybden med de problemstillinger, der beskrives i denne rapport.

Grundlag og principper for Klimarådets arbejde

Klimarådets udgangspunkt er de langsigtede klimamålsætninger

Klimavidenskaben peger på et presserende behov for en reduktion af de globale udledninger af drivhusgasser. Som en del af det internationale samfund må Danmark bidrage aktivt til at løse denne opgave. 

Udgangspunktet for Klimarådets rådgivning er, at Danmark i 2050 skal være et lavemissionssamfund – det vil sige et samfund med en energiforsyning baseret på vedvarende energi og markant lavere udledninger fra de øvrige sektorer end i dag. De centrale udfordringer frem mod dette mål er at sikre stabile klimapolitiske rammebetingelser, en stabil fremdrift mod 2050-målet, balance mellem omstillingen i de forskellige sektorer, udnyttelse af de mest omkostningseffektive teknologier og udvikling af nye teknologier. I den forbindelse skal der også tages hensyn til omstillingens virkninger på udviklingen i beskæftigelse, velstand og indkomstfordeling.

Klimarådet anbefaler fire grundlæggende principper for dansk klimapolitik i de næste årtier:

1. Skab sikkerhed om de klimapolitiske rammer
2. Hold fokus på en balanceret omstilling
3. Fasthold stabilt tempo i omstillingen
4. Benyt teknologineutrale virkemidler – under hensyntagen til samspil mellem sektorer

Danmarks klimamålsætninger og udledninger af drivhusgasser

Alle sektorer skal reducere udledningerne frem mod 2050

Omstillingen til et lavemissionssamfund kræver en markant reduktion af de danske drivhusgasudledninger. Klimarådet skitserer derfor udviklingen i udledningerne fra 1990 til nu og frem mod 2050. Danmark har siden 1990 opnået en reduktion på ca. 20 pct. i udledningen af drivhusgasser, og der er sket reduktioner i næsten alle sektorer i samfundet. Reduktionerne er dog ikke fordelt lige imellem sektorerne. Der er opnået betydelige reduktioner i el- og fjernvarmesektoren, hvorimod reduktionerne i landbruget har været mindre, mens udledningerne fra transporten ligger højere i dag end i 1990. Frem mod 2050 er der brug for endnu større reduktioner, og hvis målet om et lavemissionssamfund skal nås, vil alle sektorer blive nødt til at reducere deres udledninger betydeligt i de kommende årtier.

Danmark lever op til sine internationale klimaforpligtelser frem mod 2020

Klimarådet foretager en årlig vurdering af Danmarks opfyldelse af nationale og internationale klimaforpligtelser. Danmark har en række klimamål under FN og i særdeleshed EU, som vedrører udledningerne i 2020, 2030 og 2050. Frem mod 2020 forventer Klimarådet, at Danmark vil opfylde de internationale klimaforpligtelser, mens det vil kræve en yderligere indsats at opfylde de forventede målsætninger for 2030 og 2050. I 2030 forventes Danmark under EU at få en reduktionsforpligtelse på 36-40 pct. i forhold til 2005 for den del af økonomien, der ikke er omfattet af EU’s CO2-kvotesystem. EU’s langsigtede mål for 2050 er en samlet reduktion i udledningerne på 80-95 pct.

Et flertal i Folketinget bakker op om en national målsætning om reduktion af drivhusgasudledningerne med 40 pct. i 2020 i forhold til 1990. Ifølge den seneste fremskrivning ser det ud til, at Danmarks udledning af drivhusgasser uden nye klimapolitiske tiltag vil være reduceret med ca. 37 pct. i 2020 i forhold til niveauet i 1990. Det vil derfor kræve nye tiltag svarende til en reduktion af udledningerne med ca. 2 mio. ton CO2e at opfylde den nationale 40-procentsmålsætning.

40-procentsmålsætningen kan opnås med samfundsøkonomisk gevinst

Klimarådet har foretaget beregninger af, hvad omkostningerne ved at opfylde målsætningen om 40 pct. reduktion af drivhusgasudledningen i 2020 vil være. Klimarådet har sammensat to forskellige pakker af virkemidler, som begge kan reducere udledningerne med yderligere 2 mio. ton CO2e og dermed fjerne mankoen i 2020.

Den ene pakke kaldes “omkostningsminimeringspakken”. I den pakke indgår de virkemidler, der tilsammen vil sikre de lavest mulige samfundsøkonomiske omkostninger ved at nå 40-procentsmålsætningen. Virkemidlerne er primært udvalgt fra det såkaldte virkemiddelkatalog, men Klimarådet har tilføjet to nye tiltag til fremme af varmepumper. Størsteparten af tiltagene i denne pakke vedrører landbruget. Samlet set skønnes pakken at give en samfundsøkonomisk gevinst på ca. 1,1 mia. kr. årligt, når man medregner sideeffekter. Sideeffekterne er primært et renere vandmiljø som følge af lavere kvælstofudvaskning og ammoniakfordampning i landbruget. 

En del af landbruget er trængt økonomisk, og Klimarådet har derfor også regnet på, hvad omkostningerne vil være, hvis man fra politisk side vælger helt at friholde landbruget fra at bidrage med yderligere reduktioner indtil 2020. Denne pakke kaldes “ikke-landbrugspakken”. Pakken omfatter de virkemidler uden for landbrugssektoren, der samlet vil sikre de laveste samfundsøkonomiske omkostninger ved at reducere udledningerne med 2 mio. ton CO2e. De samfundsøkonomiske omkostninger ved denne pakke vurderes at være knap 150 mio. kr. årligt. 

Beregninger af konsekvenserne for beskæftigelsen viser, at man ved at gennemføre tiltagene i “omkostningsminimeringspakken” kan opnå en stigning i beskæftigelsen på kort sigt på omkring 1.000 personer, mens beskæftigelsen på kort sigt kan øges med op til 3.000 personer ved en gennemførelse af “ikke-landbrugspakken”. Når der er større, positiv beskæftigelseseffekt ved “ikke-landbrugspakken”, skyldes det blandt andet, at der i denne pakke foretages relativt store investeringer, som på kort sigt øger beskæftigelsen. I begge pakker skal investeringerne finansieres, hvilket på mellemlangt sigt fører til lavere beskæftigelse. I det lange løb vil beskæftigelsen være bestemt af udviklingen i arbejdsstyrken og i den strukturelle ledighed. Ingen af disse størrelser skønnes at blive nævneværdigt påvirket af de to pakker.

Selvom beregningerne er forbundet med betydelig usikkerhed, peger de på, at det er muligt at opfylde 40-procentsmålet uden store samfundsøkonomiske omkostninger. Klimarådets beregninger viser desuden, at det vil være samfundsøkonomisk dyrt at friholde landbruget fra at bidrage til reduktionerne, og at der på kortere sigt er positive beskæftigelseseffekter af begge pakker. Hvis man ikke ønsker at belaste landbruget for hårdt, kan man stadig inddrage virkemidler, som medfører udslipsreduktioner i landbruget, men fra politisk side tilrettelægge finansieringen, så virkemidlernes konsekvenser for landbrugets økonomi mindskes. Det kan gøres ved at fremme tiltag i landbruget gennem tilskud frem for afgifter og reguleringskrav, eventuelt af midlertidig karakter. Alternativt kan man via andre instrumenter kompensere landbruget helt eller delvist for omkostningerne ved reduktionskrav.

En opfyldelse af 40-procentmålsætningen kan styrke troværdigheden af den politiske vilje til at nå det langsigtede klimamål for 2050. I vurderingen af omkostningerne ved at opfylde målsætningen er det desuden vigtigt at holde sig for øje, at der alligevel skal ske en væsentlig reduktion af udledningerne fra ikke-kvotesektoren frem mod 2030. Det forventes, at Danmark som en del af EU’s klimapolitiske målsætning for 2030 vil blive pålagt at reducere udledningerne af drivhusgasser fra den ikke-kvoteomfattede sektor med 36-40 pct. i forhold til niveauet i 2005. De meromkostninger for fx landbrugs- eller transportsektoren, som en opfyldelse af 40-procentsmålet medfører, vil derfor under alle omstændigheder skulle afholdes i løbet af perioden fra 2020 til 2030.

Danmarks klimaindsats er markant, men ikke enestående i international sammenhæng

I lyset af den historiske reduktion af de danske drivhusgasudledninger og den nationale målsætning om 40 pct. reduktion i 2020 fremhæves Danmark ofte som en klimaduks i den danske debat. Det anføres, at Danmark er gået meget længere end de lande, vi normalt sammenligner os med. For at undersøge denne påstand har Klimarådet analyseret, hvordan den danske klimaindsats ser ud i forhold til indsatsen i de omkringliggende lande. Analysen viser, at hvis man ser på reduktionen af drivhusgasudledningen i forhold til bruttonationalproduktet, er den danske indsats ikke større end indsatsen i andre sammenlignelige lande i Nordvesteuropa. Danmark har godt nok reduceret de samlede udledninger forholdsvis meget, men det skyldes i stort omfang, at vi har haft en lavere økonomisk vækst end de fleste andre sammenlignelige lande.

Produktivitetskommissionens arbejde viste, at den lave vækst særligt skyldes en svag produktivitetsudvikling i den hjemmemarkedsorienterede del af servicesektoren, som kun har et begrænset energiforbrug. Det vil derfor være forkert at konkludere, at en ambitiøs dansk klimapolitik er årsag til den lave vækst.

Danmark har uden tvivl gjort en betydelig indsats på klimaområdet, men vi står ikke alene. Danmark er altså ikke en ensom udbryder på klimaområdet, men snarere del af en udbrydergruppe, der består af en række ambitiøse lande.

Langsigtede udfordringer i dansk klimapolitik

Som udgangspunkt for Klimarådets kommende arbejde giver denne rapport et overblik over de langsigtede udfordringer på de forskellige indsatsområder: el og varme, transport, landbrug, bygninger og affald. På alle områder er der behov for en yderligere indsats, ligesom der er barrierer, der skal overvindes, hvis målet om et lavemissionssamfund i 2050 skal nås. Samtidig forudsætter omstillingen et tættere samspil mellem el- og varmesektoren, landbruget, transportsektoren, procesenergi i industrien, bygningsmassen og affaldshåndteringen.

Fremtidens el og varme vil komme fra vind, sol og biomasse

Det er afgørende at få omstillet el- og varmesektoren, hvis målet om et lavemissionssamfund skal nås. Danmark har allerede reduceret CO2-udledningen fra sektoren betydeligt de seneste årtier, men det er nødvendigt mindst at fastholde tempoet, hvis sektoren skal være uafhængig af fossile brændsler i 2050. 

En el- og varmesektor, der er uafhængig af fossile brændsler, vil med al sandsynlighed skulle baseres på vind, sol og biomasse. Det er dog vigtigt, at reguleringen af sektoren så vidt muligt er teknologineutral, så de samfundsøkonomisk mest effektive energiteknologier kan vinde frem, herunder også eventuelle nye teknologier, som ikke kendes i dag. Med de teknologier, der forventes at være til rådighed i 2050, vil fossil uafhængighed kræve, at el bliver den dominerende energibærer, og der skal derfor ske en omfattende elektrificering af transporten, af procesenergi og af varmeforsyningen gennem varmepumper. I et elsystem, der i stort omfang er baseret på fluktuerende vind- og solenergi, er det vigtigt at prioritere fleksibelt elforbrug, lagring af energi og kabelforbindelser til udlandet.

EU’s kvotesystem kan blive en vigtig drivkraft bag en omkostningseffektiv omstilling af el- og varmesektoren. Det kræver dog, at kvoteudbuddet indskrænkes og reguleres, så kvoteprisen kommer op på et væsentligt højere og mere stabilt niveau end det, der hidtil er set. Dette må forventes at ske, hvis EU skal leve op til sin egen målsætning for 2050, men tidsprofilen er uklar, og der kan i mellemtiden fortsat være behov for supplerende støtte til vedvarende energi for at sikre, at omstillingen ikke går i stå.

Vores transportmidler skal drives af vedvarende energi

Transportsektoren står for omtrent en fjerdedel af de samlede drivhusgasudledninger, og selvom sektorens udledninger har været faldende siden finanskrisen, er de stadig noget over niveauet i 1990. Frem mod 2050 skal der derfor ske markante reduktioner i udledningerne fra transporten. På kortere sigt kan dette ske gennem en mere energieffektiv udnyttelse af fossile brændstoffer, men på længere sigt vil det være nødvendigt at overgå til drivmidler baseret på vedvarende energi.

Der vil være behov for et samspil mellem en række nye drivmidler frem mod 2050. For privatbilismen vil elektrificering blive central. Elbiler og plug-in hybridbiler vil med stor sandsynlighed være den første form for elektrificering af vejtrafikken, der for alvor vil gøre sig gældende, mens brintteknologi og syntetiske brændstoffer fremstillet ved elektrolyse også på sigt kan blive relevante. Samtidig forventes biobrændstoffer at få en større rolle i transportsektoren, formentlig især til brug i den tunge landtransport og i skibs- og luftfarten, hvor elektrificering er vanskelig. 

Denne udvikling er ikke for alvor kommet i gang. Det skyldes, at elektriske og andre transportløsninger baseret på vedvarende energi stadigvæk er dyre, om end der er forventning om betydelige prisfald fremover. Det er vigtigt, at afgiftssystemet støtter op om udviklingen hen mod nye drivmidler baseret på vedvarende energi. Det kræver, at afgifterne omlægges, så de i højere grad målrettes og afspejler de skadelige afledte effekter på klima og miljø på tværs af de teknologier, der anvendes, og så de tager hensyn til de positive spredningseffekter, der kan være forbundet med at understøtte udbredelsen af nye teknologier på transportområdet i en indkøringsfase. Spredningseffekterne dækker fx over, at en samtidig udbygning af ladeinfrastruktur er en forudsætning for udbredelsen af elbiler. En udbygget ladeinfrastruktur vil øge tilskyndelsen til at købe en elbil, og flere elbiler vil gøre det mere rentabelt at investere i ladeinfrastruktur. Offentlig støtte og regulering kan bidrage til at igangsætte denne gode cirkel.

Opgørelsesmetoden for landbrugets udledninger er afgørende for reduktionsmulighederne

Landbrugets udledninger har været faldende gennem en årrække, men uden nye klimapolitiske reduktionstiltag forventes der ikke at ske yderligere reduktioner i sektorens udledninger af drivhusgasser. Da erhvervets udledninger udgør omkring en femtedel af de samlede danske udledninger, må landbruget nødvendigvis bidrage med væsentlige reduktioner i udledningerne, hvis målet om et lavemissionssamfund skal opfyldes. Samtidig kan landbruget gennem biomasseproduktion bidrage til fortrængning af fossile brændsler i de sektorer, hvor biomassen anvendes til energi- og transportformål.

I øjeblikket opgør man ikke udledningerne fra de enkelte bedrifter. Det betyder, at der mangler en tilskyndelse for den enkelte landmand til at nedbringe udledningen. På nuværende tidspunkt må tiltag til reduktioner i landbrugets udledninger derfor sigte på at udbrede bestemte teknologier og dyrkningsmetoder i stedet for at regulere udledningerne på mere målrettet vis. Sådanne tiltag sikrer ikke nødvendigvis en omkostningseffektiv reduktionsindsats. 

Når der gennemføres klimatiltag i landbruget, opnås den største samfundsøkonomiske gevinst ved at tænke opfyldelse af målsætninger på klima- og miljøområdet sammen. På den måde kan der opnås væsentlige synergieffekter, fordi tiltag, der reducerer udledningen i landbruget, samtidig kan have en miljøforbedrende effekt. 

Bygninger spiller mange roller i omstillingen

Frem mod 2050 vil det sandsynligvis være nødvendigt at nedbringe energiforbruget for at sikre en omkostningseffektiv omstilling. Her spiller bygninger en central rolle, da en stor del af energiforbruget sker i bygninger – både i husholdningerne og i erhvervene. Først og fremmest skal der findes en passende balance mellem udbygning af vedvarende energi og nedbringelse af energiforbruget. Der er behov for at sikre de rette incitamenter, så borgere og virksomheder gennemfører de energibesparelser i bygninger, der er omkostningseffektive for samfundet. 

Fremover vil bygninger komme til at indgå i et tættere samspil med energiproduktionen. Det gælder både i form af produktion af vedvarende energi i tilknytning til bygninger og gennem muligheder for fleksibelt energiforbrug i bygninger i et energisystem med en høj andel af fluktuerende energi. Der skal derfor for det første sikres en omkostningseffektiv balance mellem udbygningen af husstandsrelateret produktion af vedvarende energi og udbygning i de centrale forsyningsnet, og for det andet skal mulighederne for fleksibilitet i energiforbruget i bygninger udvikles og fremmes.

Affaldets fremtidige rolle som energikilde skal afklares

Affald har en selvstændig rolle i omstillingen til et lavemissionssamfund. En væsentlig andel af Danmarks affald udnyttes til forbrænding til el- og fjernvarmeproduktion, og da en stor del af affaldet ikke er fossilt, kan forbrænding af affald bidrage til at nedbringe CO2-udledningerne, hvis det fortrænger fossile brændsler i el- og varmesektoren.

Der er kommet øget fokus på genanvendelse af affald for at sikre en optimal udnyttelse af ressourcerne. De enkelte kommuner frembringer dog typisk ikke tilstrækkelige mængder affald til, at anvendelse af de mest effektive teknologier til affaldshåndtering er rentable for dem. Der kan derfor være behov for et øget samarbejde om affaldshåndtering på tværs af kommuner. Der er samtidig en stigende overkapacitet på de danske forbrændingsanlæg, hvilket har ført til import af ikke-organisk affald. Dette kan resultere i en stigende drivhusgasudledning fra dansk grund, i takt med at fossile brændsler udfases i resten af energisystemet, og affaldet derfor ikke længere erstatter fossile brændsler.

Påtrængende problemstillinger i omstillingen

Klimarådet peger på fire områder, hvor der er behov for at sætte ind meget snart, hvis retningen mod et lavemissionssamfund skal fastholdes. De vedrører alle, i hvilken retning det danske energisystem skal udvikle sig i de kommende år, og hvordan de forskellige energiafgifter spiller en central rolle. Afgifts- og tilskudssystemet forventer Klimarådet at vende tilbage til i sin næste rapport, der udkommer i sommeren 2016. 

Afgiftsfavoriseringen af biomasse er problematisk

Der har i de seneste år været et hastigt voksende forbrug af biomasse i energisystemet. Denne udvikling finder Klimarådet problematisk. Biomasse har ganske vist en vigtig rolle i fremtidens energisystem som forsyningskilde, når produktionen fra vindmøller og solceller er lav, og som input i produktionen af biobrændstoffer, men den aktuelle udvikling afspejler en skævhed i afgiftssystemet, der favoriserer biomasse gennem fritagelse for energiafgift. Det gør biomasse privat- og selskabsøkonomisk fordelagtigt at benytte til energiformål, selvom der findes samfundsøkonomisk billigere vedvarende alternativer.

Anvendelse af biomasse antages i de nuværende drivhusgasregnskaber at være CO2-neutral. I praksis afhænger CO2-neutraliteten dog af biomassetypen, alternativanvendelsen af biomassen og forvaltningen af de anvendte landbrugs- og skovbrugsarealer, herunder genplantning. Klimabelastningen ved brugen af de enkelte biomassetyper er således ikke afspejlet i de nuværende drivhusregnskaber. Der bør derfor arbejdes hen mod, at reguleringen af biomassen på internationalt niveau i højere grad afspejler den reelle klimabelastning. Uanset om der indføres en sådan regulering, må biomasse fremover forventes at blive en knappere ressource på globalt plan. Den fremtidige, danske energiforsyning må indeholde en vis mængde biomasse, og på kort sigt spiller biomasse endvidere en rolle som overgangsteknologi i el- og varmeforsyningen. På langt sigt er det dog næppe samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt at fastlåse en stor del af el- og varmeforsyningen på en enkelt ressource, der kan vise sig at blive både knap og dyr. 

Udbygningstakten for vedvarende energi må forøges frem mod 2050 

Som del af den grønne omstilling må en stor del af energiforbruget omlægges til el gennem en betydelig elektrificering af blandt andet opvarmning og transport. For at kunne levere den nødvendige mængde el baseret på vedvarende energikilder skal der ske en massiv udbygning af vedvarende elproduktion i perioden frem mod 2050. I perioden fra 2020 og frem til 2050 er der behov for en udbygning af vedvarende elproduktion, der er væsentligt større, end den har været hidtil. Det betyder, at en pause i udbygningen med vedvarende energi kan gøre den samlede omstilling dyrere end nødvendigt, da udbygningen i så fald skal gå endnu hurtigere senere.

Energiafgifter står i vejen for elektrificering

Uden elektrificering får samfundet ikke tilstrækkelig værdi af den vedvarende elproduktion. Energiafgifterne står i vejen for at få gang i den elektrificering, der er samfundsøkonomisk fornuftig. Der betales således over tre gange så meget i energiafgift på el som på øvrige brændsler. Selv for el, der benyttes til rumopvarmning og derfor har en reduceret afgift, er afgiften næsten dobbelt så høj som energiafgiften på fyringsolie og naturgas. De høje afgifter hæmmer elektrificeringen af både den individuelle opvarmning og fjernvarmen, hvor varmepumper er en både energieffektiv og samfundsøkonomisk effektiv teknologi. Hvis afgifterne ikke omlægges, vil opvarmningen enten fortsat ske med olie og naturgas eller blive omstillet til afgiftsfritagede biomassefyrede flis- og træpillefyr.

Kraftvarme vil få en mindre rolle i fremtiden

De decentrale kraftvarmeværker står over for store økonomiske udfordringer de kommende år. De lave elpriser i forhold til tidligere år betyder, at decentrale kraftvarmeværker ikke længere kan tjene tilstrækkeligt på deres elproduktion, og mange kraftvarmeværker overgår derfor til alene at producere varme i en stor del af tiden. De manglende indtægter fra salg af el betyder, at fjernvarmekunderne står over for højere fjernvarmepriser. Den decentrale kraftvarme støttes i dag gennem det såkaldte grundbeløb, som bortfalder med udgangen af 2018, hvilket vil føre til yderligere stigninger i fjernvarmepriserne. Fremtiden for særligt de decentrale kraftvarmeværker er derfor usikker.

Fjernvarmeproduktionen kan allerede i dag med samfundsøkonomisk fordel ske ved hjælp af varmepumper, og fordi elproduktionen i stigende grad baseres på vind og sol, vil behovet for elproduktion på kraftvarmeværker falde markant. Fremover kan de eksisterende kraftvarmeværker fungere som backupkapacitet til elproduktion, fordi omkostningen er lav ved at holde de eksisterende decentrale kraftvarmeværker driftsklare. Der vil dog være behov for at gentænke, om det på længere sigt, når de eksisterende decentrale kraftvarmeværker er endeligt udtjente, eller den konventionelle naturgas er udfaset af energisystemet, vil være mere hensigtsmæssigt at investere i andre typer produktionsanlæg.